Lentopaikkaan liittyvät kalustosuojarakennukset.

Suunnittelutarve. Rakennusluvan erityiset edellytykset.
Muiden lupamenettelyjen merkitys.
ELY-keskuksen valitusoikeus.
KHO 23.4.2021 taltio 173.
Vuosikirja 2021:50

Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto myönsi (12.10.2018) yhtiölle rakennusluvan kolmen kerrosalaltaan 324 m²:n suuruisen kalustosuojan rakentamiseen Pyhtään kunnassa sijaitsevan kiinteistön alueelle. Lisäksi hankkeelle
myönnettiin aloittamisoikeus ennen lupapäätöksen lainvoimaisuutta MRL 144 §:n mukaisesti 75 000 euron suuruista vakuutta vastaan. Rakennustarkastaja jätti päätöksestä eriävän mielipiteen ja katsoi, että alueelle oli syntynyt MRL 16 §:n mukainen suunnittelutarve.

Itä-Suomen hallinto-oikeus kielsi (19.3.2019) päätöksen täytäntöönpanon. Päätöksellään 6.9.2019 hallinto-oikeus Luonnollisesti Pyhtää ry:n ja KaakkoisSuomen ELY-keskuksen valituksista kumosi tekniikkalautakunnan valvontajaoston päätöksen ja hylkäsi hakemuksen.

Korkein hallinto-oikeus myönsi sekä Pyhtään tekniikkalautakunnalle että yhtiölle valitusluvan. Liikenne- ja viestintävirasto Traficomin valituslupahakemusta KHO ei tutkinut. Valitukset hylättiin. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutettu.

Arviointia
Asiassa oli kysymys siitä, oliko kalustosuojien rakentaminen edellyttänyt MRL 137.1 §:ssä tarkoitettua erityisten edellytysten arviointia eli suunnittelutarveratkaisua. Lisäksi oikeudellisina kysymyksinä tuli ratkaista, oliko ELY-keskuksella ollut oikeus valittaa rakennuslupapäätöksestä sekä mikä merkitys lentopaikalle myönnetyillä
ympäristönsuojelulain ja ilmailulain mukaisilla luvilla oli kalustosuojien rakennusluvan myöntämisedellytyksiä ja alueen suunnittelutarvetta arvioitaessa.

Kohdealueelle ei ollut osoitettu maakuntakaavassa aluevarauksia vaan alue oli niin sanottu valkoinen alue. Alueella ei ole voimassa asemakaavaa eikä yleiskaavaa. Pyhtään kunta on aloittanut kirkonkylän alueella olevan osayleiskaavan päivityksen vuoden 2017 alkupuolella. Kaavoitettavaa aluetta on vuoden 2018 alussa laajennettu käsittämään muun muassa lentopaikan alueen. Yleiskaavaluonnoksessa on kohdealueelle varattu laaja lentoliikenteen ja yritystoiminnan alue kaavamerkinnällä LL-tp. Kalustosuojat sijoittuvat kaavaluonnoksessa osoitetulle lentoliikenteen ja yritystoiminnan alueelle. Kymenlaakson uudessa, kesäkuussa 2020 hyväksytyssä kokonaismaakuntakaavassa 2040 alue on osoitettu lentopaikaksi.

Asemapiirroksen mukaan kolme yhteiskerrosalaltaan 972 m²:n suuruista kalustosuojaa sijoittuvat olemassa olevan kiitotien välittömään läheisyyteen. Kalustosuojien rakentaminen liittyy nimenomaan alueelle suunniteltuun
lentopaikkatoimintaan, joka on hallinto-oikeuden mukaan aiempaan verrattuna kokonaan uudentyyppistä toimintaa. Tällaisesta toiminnasta voi hallinto-oikeuden mukaan aiheutua haittaa lähiympäristölle ja sen maankäytölle. Aiemmat
rakennusluvat alueelle on myönnetty metsätalouskäyttöön tarkoitetuille rakennuksille. Alue sijoittuu pohjavesialueen kaukosuoja-alueelle ja vedenottamon suoja-alueelle ja noin kahden kilometrin päähän Natura 2000 –alueista ja METSO – luonnonsuojelualueesta. Lähimpään asutukseen on matkaa noin 1,2 kilometriä.

Lentopaikkatoiminnalle haettu ympäristölupa ja lentopaikan rakentamislupa, kiitotien rakentaminen sekä ennen kalustosuojien rakennusluvan myöntämistä käynnistetty osayleiskaavan päivitys ja siinä alueelle kohdistetut aluevaraukset osoittavat korkeimman hallinto-oikeuden mukaan, että rakennuspaikalla ja sen lähialueella on ollut rakennusluvasta päätettäessä käynnistymässä alueen aiempaan maa- ja metsätalouskäyttöön nähden merkittävä ja laaja-alainen maankäytön muutos. Sekä hallinto-oikeus että KHO katsoivat, että alueella on ollut rakennusluvasta päätettäessä MRL 16.1 §:ssä tarkoitettu suunnittelutarve. Kysymys on sellaisesta maankäytön muutoksesta, johon liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on ollut syytä ryhtyä erityisiin suunnittelua edellyttäviin toimenpiteisiin muun ohella
yhdyskuntarakenteen ja ympäristön kannalta haitallisen kehityksen estämiseksi.

Valitusoikeus rakennusluvasta on suppea (MRL 192.1 §). Lainmuutoksella (230/2017) ELY-keskukselle aiemmin kuulunut rajoittamaton valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveratkaisusta kaventui ELY-keskuksen
toimialaan kuuluviin asioihin (MRL 193 §:n 7 k.). ELY-keskuksen valitusoikeuden laajuus poikkeamispäätöksistä ja suunnittelutarveratkaisuista noudattaa 1.5.2017 jälkeen kaavapäätöksistä ja rakennusjärjestyksestä säädettyä ja ulottuu
vaikutuksiltaan valtakunnallisiin ja merkittäviin maakunnallisiin kysymyksiin (MRL 18 ja 191 §). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan (mm. KHO 2002:40, KHO 2009:48 ja KHO 2012:40) on katsottu, että poikkeamispäätösten ja
suunnittelutarveratkaisujen rakennuslupiin verrattuna laajempi valitusoikeus koskee myös tilanteita, joissa lupaviranomainen on tulkinnut pelkän rakennusluvan riittävän, jos tulkinta sittemmin todetaan virheelliseksi. Valitusoikeuden menetys ei voi koskea tilanteita, joissa tuomioistuin päätyy poikkeamispäätöksen tai suunnittelutarveratkaisun tarpeeseen toisin kuin rakennusluvasta alun perin päättänyt lupaviranomainen. Jos poikkeamisen katsotaan pysyvän vähäisyyden rajoissa, noudattaa valitusoikeus rakennusluvasta säädettyä.

Koska kalustosuojien rakentaminen edellytti suunnittelutarveratkaisua, tuli arvioitavaksi ELY-keskuksen valitusoikeus MRL 193 §:n 7 kohdan perusteella. Sekä hallinto-oikeus että KHO pitivät rakennushanketta maakunnallisesti merkittävänä. Korkein hallinto-oikeus otti arvioinnissaan huomioon muun ohella hankkeella tavoitellun lentopaikkatoiminnan laadun ja laajuuden, alueen luontoarvoista saadun selvityksen sekä sen, että alueen maankäytön muutoksen kaavallinen suunnittelu on ollut rakennusluvasta päätettäessä vasta käynnistymässä. ELY-keskukselle kuului
valitusoikeus, koska asian katsottiin koskevan sen toimialaa.

Traficom vetosi valitusoikeutensa tueksi asianosaisasemaan, jonka se katsoi seuraavan Trafin lentopaikalle myöntämästä rakentamisluvasta ja Traficomin myöntämästä lentopaikan pitoluvasta. Kalustosuojat ovat Traficomin mielestä
ilmailulain perusteella osa lentopaikkaa ja kalustosuojien rakennuslupien kumoaminen haittaa lentopaikan toimintaa. Vaikka kalustosuojat ovat ilmailulain 2 §:ssä (864/2014) esitetyn määritelmän perusteella osa lentopaikkaa, koskee niitä
ilmailulain 79.3 ja 79.4 §:n kautta MRL:n nojalla määräytyvä rakennuslupa- ja suunnittelutarveratkaisumenettely, toteaa KHO. Traficomilla ei ollut asianosaisasemaa eikä kysymys ollut myöskään Traficomin toimialaan kuuluvasta asiasta (MRL 193 §:n 7 kohta). Traficomilla ei ollut asiassa valitusoikeutta.

Ympäristölupa lentopaikkatoiminnalle on myönnetty syyskuussa 2017. Vaasan hallinto-oikeus hylkäsi (9.7.2019) ympäristöluvasta tehdyt valitukset enemmälti, paitsi muutti yhtä lupamääräystä luvanhakijan valituksesta. Trafi päätti lentopaikan rakentamisluvan myöntämisestä ennen kuin kalustosuojien rakennuslupaa koskeva asia oli ratkaistu. Lentopaikan rakentamisluvan myöntämisedellytyksenä on ilmailulain 81.1 §:n mukaan, että lentopaikka ja sen rakennukset, rakennelmat ja laitteet täyttävät turvallisuuden ja liikenteen sujuvuuden edellyttämät vaatimukset ja lentopaikalle on myönnetty ympäristönsuojelulain edellyttämä ympäristölupa. Ilmailulain 79.3 §:n mukaan, jollei ilmailulain 7 luvusta muuta johdu, lentopaikan ja muun ilmailua palvelevan alueen rakentamisessa ja muuttamisessa noudatetaan, mitä muun muassa kaavoituksesta ja rakentamisesta säädetään. Saman pykälän 4 momentin mukaan MRL:ssa säädettyä toimenpidelupaa koskevia säännöksiä ei sovelleta lentoturvallisuuden ja lentoliikenteen säännöllisyyden kannalta välttämättömien laitteiden ja rakennelmien rakentamiseen. Myöskään maisematyölupaa lentopaikalla ja muulla ilmailua palvelevalla alueella tehtäville toimenpiteille ei tarvita.

Sekä hallinto-oikeus että KHO totesivat, ettei ilmailulain ja ympäristönsuojelulain menettelyillä voida korvata rakentamiseen tarvittavaa MRL:n mukaista suunnittelutarveratkaisua.

Ratkaisu on osoitus siitä, kuinka eri laeilla turvataan eri tavoitteita ja niiden saavuttamista. Maankäyttö- ja rakennuslaki koskee alueiden käyttöä ja rakentamista ja tavoitteena on luoda edellytykset hyvälle elinympäristölle. Tavoitteena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen (MRL 1 §). Ympäristönsuojelulaki koskee toimintaa, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista tai jossa syntyy tai käsitellään jätettä (YSL 2 §). Ympäristönsuojelulaki on ennen kaikkea päästölaki, kun taas maankäyttö- ja rakennuslaki säätää alueiden ja rakennusten suunnittelusta, rakentamisesta ja käytöstä.

Lakien erilaisista tavoitteista seuraa, ettei normaalisti erityislain perusteella myönnetty lupa tai muu hyväksyntä korvaa hankkeelle tai toiminnalle jonkin muun lain perusteella tarvittavaa hyväksyntää. Hallinto on enemmän tai vähemmän
sektoroitunutta. Eri lakien nojalla tarvittavien lupien ketjuuntumista on pidetty epätoivottavana ja ongelmaa on yritetty ratkoa. Eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettu ns. yhden luukun laki (764/2019)
antaa luvanhakijalle mahdollisuuden pyytää lupamenettelyjen yhteensovittamista. Yhteensovittaminen voi koskea ympäristölupaa, vesilain mukaista lupaa tai maaaineslain mukaista ainesten ottamislupaa, joiden käsittely voidaan sovittaa yhteen muun muassa MRL:n rakennusluvan kanssa. Suunnittelutarveratkaisuun yhteensovitus ei yllä. Laki on puhtaasti menettelyllinen eikä puutu eri toimivaltaisten viranomaisten lupaharkintaan. Eri lupapäätösten antaminen
yhteensovituksen kautta samanaikaisesti mahdollistaa muutoksenhaun yhtäaikaisuuden, minkä lisäksi eri sektoriviranomaisten on lain mukaan tehtävä tarpeen mukaan yhteistyötä lupamääräysten yhteensopivuuden varmistamiseksi. Tiedossa ei ole, että yhteensovitusta olisi toistaiseksi lain voimaantultua 1.9.2020 käytännössä päästy soveltamaan päätöksentekoon asti.

Koska tapauksessa tarvittiin suunnittelutarveratkaisu, ei ympäristöluvan yhteensovittaminen kalustosuojien rakentamiseksi tarvittavaan luvitukseen olisi uudenkaan lain puitteissa onnistunut. Maankäyttö- ja rakennuslain 134 §:ää momenttia muutettiin yhteensovituslain säätämisen yhteydessä. Rakennuslupaasian ratkaisemisen lykkääminen odottamaan ympäristölupa-asian ratkaisemista ei ole mahdollista, jos hankkeessa sovelletaan yhteensovituslakia.

Pyhtään tekniikkalautakunnan valvontajaosto myönsi kalustosuojille tilapäiset rakennusluvat keväällä 2020. Itä-Suomen hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 18.12.2020 tilapäiset luvat, koska kysymys ei ole ollut tilapäisten rakennusten
rakentamisesta enintään viiden vuoden ajaksi. KHO ei päätöksellään 9.6.2021 t. H2017 tutkinut Traficomin valituslupahakemusta ja hylkäsi Pyhtään tekniikkalautakunnan ja Redstone Aero Oy:n valituslupahakemukset.

Varatuomari,
valtiotieteiden maisteri
Lauri Jääskeläinen